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哪些情形适合变更采购方式

作者:佚名 来源:中国政府采购报 发布时间:2016-01-25 浏览次数:399

《政府采购法实施条例》第二十三条[变更采购方式]:

采购人采购公开招标数额标准以上的货物或者服务,符合政府采购法第二十九条、第三十条、第三十一条、第三十二条规定情形或者需要执行政府采购政策等特殊情况的,经设区的市级以上人民政府财政部门批准,可以依法采用公开招标以外的采购方式。

[释义] 本条是关于达到公开招标数额标准以上的货物或者服务项目依法采用公开招标以外采购方式的规定。

可以依法采用公开招标以外采购方式的情形

《政府采购法》第二十七条规定,因特殊情况需要采用公开招标以处的采购方式的,应当在采购活动开始前获得设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门的批准。第二十九条至第三十二条分别规定了邀请招标、竞争性谈判、单一来源、询价四种采购方式的适用情形。《政府采购法》并未规定公开招标采购方式的具体适用情形。从立法目的之一“节资防腐”考虑,在第二十六条原则性规定,公开招标应作为政府采购的主要采购方式。应该说,公开招标无论从透明度上还是程序上确实是最具竞争力和规范的采购方式,但同时也存在周期长、效率低、成本高、程序单一、不够灵活等特点。2013年,我国政府采购规模中采用公开招标方式采购的占83.3%,远远高于其他国家。公开招标成为名副其实的绝对主导方式,但其上述缺点带来的局限性也越来越明显。

从国际惯例看,公共招标仅适用于采购需求能够详细描述的项目采购这一情形,且公开招标也不是唯一的主导方式,如《政府采购协定》要求采购实体应当以透明和公正的方式进行采购,包括公开招标、选择性招标和限制性招标,其中还可以引入谈判和电子反拍;《联合国贸易法委员会公共采购示范法》规定,除按照该法规定适用其他采购方式的外,应当采用公开招标方式,采用其他方式的需要在记录中说明理由和情形。从西方等发达国家的实践来看,采购方式的应用灵活多样,其选择采购方式的主要标准是两个:一是项目需求特点,即按需求是否可在采购前详细描述来区分;二是效率要求,即以效率要求来判断是否给予所有潜在的供应商平等参与权。如美国联邦采购以完全公开竞争为原则,公开招标、竞争性谈判等多种采购方式均符合完全公开竞争的要求,同时还对大量小额采购项目采用简化程序,实践中采用公开招标方式的只有8%左右。在欧盟、英国与丹麦则多采用类似于邀请招标的限制性程序。德国公共采购多偏好谈判程序。如2011年德国公开招标占比约43.7%,而英国仅为19%。因此,随着我国政府采购实践经验的日益成熟和与国际规则的逐步趋同,以及政府采购范围的不断扩大,特别是政府向社会力量购买公共服务工作的推进,政府采购标的的日趋复杂多样,需要根据采购项目的具体情况和需求特点,灵活运用各种采购方式实现采购目的。如某些技术复杂或者性质特殊、需要供应商提供设计方案、解决方案的采购项目或者某些公共服务采购项目就不适合采用公开招标方式。可见,未来公开招标的主导地位将会逐步弱化。

从十年来政府采购监管实践看,一方面,各级人民政府及采购监督管理部门过于强调公开招标在政府采购中的实现公开、公平和公正的作用,忽略了采购效率对提高政府行政效能的影响和实现“物有所值”的价值目标。突出表现有,一是确定的公开招标数额标准过低,有些地方确定的公开招标数额标准只有10万元,部分县(市)公开招标数额标准仅为几万元。而公开招标的法定“等标期”就需20天,导致采购效率低下,成本与效率不匹配。二是有些采购项目预算虽然达到公开招标数额标准,但因为采购需求无法在事前详细描述等自身特性不适合采用公开招标方式采购的,也一律要求采用公开招标方式进行采购,虽然提高了透明度,但是采购结果却无法实现“物有所值”的价值目标,不少公开招标反而出现被操控现象。这种既牺牲效率又未真正实现规范效果的做法,与政府行政体制改革的效能要求严重不适应。下一步,各级财政部门要转变以采购预算金额大小确定采购方式的传统管理观念,围绕实现“物有所值”的价值目标,根据项目采购需求的实际情况,按照《政府采购法》《条例》以及国务院财政部门有关规定明确的各种采购方式的适用情形,批准变更采购方式。

除了上述《政府采购法》规定的变更采购方式的情形外,《条例》为更好地发挥政府采购的政策功能,增设了“需要执行政府采购政策等特殊情况的”情形。主要考虑:一是政府采购政策是国家实施宏观调控的重要手段,根据项目采购需求的特点灵活运用不同的采购方式,实现支持中小企业发展、促进科技创新等政府目标是国际社会普遍做法。二是对于采购前无法详细描述采购需求的项目,如党中央、国务院正在大力推行的政府购买公共服务、政府和社会资本合作(PPP)项目工作,其采购需求在采购前无法详细描述,从采购技术上看本身就无法通过招标方式开展采购,如强行采用招标方式采购则无法保证采购目标的落实,影响国家推进事业单位改革、化解政府存量债务防范财政金融风险等目标的实现。又如科技创新项目,在科技成果转化阶段就需要政府通过非招标方式进行定向扶持等。

变更采购方式应注意的事项

(一)达到公开招标数额标准以上,符合以上变更采购方式情形的,采购人可以申请变更采购方式

以上情形是变更采购方式的必备条件,但不是说符合以上情形的,都应申请变更采购方式,具体情况还需结合采购项目自身的需求特点来决定。            

(二)申请变更采购方式应提供的材料

《政府采购非招标采购方式管理办法》(财政部令第74号)第五条规定,申请采用非招标采购方式采购的,采购人应当向财政部门提交以下材料并对材料的真实性负责:采购人名称、采购项目名称、项目概况等项目基本情况说明;项目预算金额、预算批复文件或者资金来源证明;拟申请采用的采购方式和理由。同时,74号令还在竞争性谈判、单一来源、询价采购方式的具体规定中细化了每一种采购方式的申请材料。此外,申请采用竞争性磋商采购方式应提供的材料,财政部《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》(财库[2014]215号)中亦有明确规定。这两个办法起草时已与《条例》做了衔接,实践中直接适用即可。

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