浙江省财政厅采购监管处 钱国兴

一、政府采购的概念及基本特征

（一）政府采购的概念
什么是政府采购，这是政府采购理论和实践中的最基本的问题。
要掌握政府采购的概念，首先应该了解什么是采购

1、什么是采购。
一般定义：采购它同销售一样，是一种常见的市场交易行为。一般是指人们基于生产、销售、消费等目的，按等价有偿的原则获取商品或劳务的行为。
法律定义：我国政府采购法所称“采购”，是指以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为，包括购买、租赁、委托、雇用等。
采购如按主体不同，可分为私人采购和政府采购。
由此可见，政府采购是相对与私人采购而言。
2、政府采购的定义
政府采购的一般定义
政府采购，顾名思义就是政府（广义）为主体进行的一种市场购买行为。
国际上，政府采购一般又称“公共采购”，是指政府部门及直接或间接受政府控制的单位，为实现政府职能或向公众提供公共服务，以法定的方式、方法和程序使用公共资金，获得货物、服务、工程的行为。
政府采购的法律定义（我国）
政府采购：是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。
法定四要素：
采购主体（采购人）：各级国家机关、事业单位、团体组织。
资金来源：为财政性资金（广义）。
采购对象：即货物、工程和服务。
集中采购目录和采购限额标准。
图示说明（以省本级货物、服务类项目为例）

（二）政府采购的特征
政府采购虽然与私人采购同作为一种市场交易行为，其交易主要目的是一致的，都是要通过一定的操作程序和市场交易规则采购到“物有所值”、“价廉物美”的商品和劳务。
政府采购相比私人采购，还具有以下特征：
1、资金来源的公共性
2、目的动机的非赢利性
3、规模的庞大性和对市场的主导性
4、公开程度的广泛性
5、程序法定性和操作规范性
道布勒（美.《政府采购与供应管理》） ：
        政府采购最主要的特征是：公共采购部门履行的是管理人的职能，所花费的资金是来自别人的捐赠或税收，公共采购部门依靠这些资金为他们的客户或捐助人提供服务。因此采购机构或政府的采购职能，就成了一个受管制的然而却又透明的过程，受到无数个法律、条例、规则、政策和行政决定，以及程序的限定和控制。通常情况下，政府采购机构的记录可以进行公开审议，任何人都可以提出问题，并期望得到解答。

二、政府采购制度的主要内容

政府采购制度与政府采购是不同的两个概念。
（一）什么是政府采购制度
政府采购制度是指一个国家根据本国经济体制和具体国情制定的或在长期政府采购实践中形成的，旨在管理和规范政府采购行为的一系列规则和惯例的总称。
最主要的特点是以立法的形式确立。
政府采购是政府采购制度的一种具体表现形式。
（二）现代政府采购制度的起源与发展
现代政府采购制度起源于西方资本主义国家。
1、萌芽和形成阶段（18世纪未-19世纪初、英国）。
特点：政府对采购行为进行法制化管理，目的是促进购买效益的提高，做到物有所值。
2、发展和成熟阶段（20世纪30--80年代、美国）。
特点：有关政府采购的各项法律法规应运而生，并逐步走向成熟；作为一项重要的宏观调控政策，得到广泛运用。
3、逐步走向国际一体化（20世纪80年代起至今）。
特点：政府采购制度已作为一项国际贸易政策被广泛运用。
（三）应正确理解我国政府采购制度改革
政府采购制度是市场经济条件下的产物，是以市场化为前提，以法律为基础。
1、我国在很长时期内只存在政府采购行为，没有政府采购制度。
我国长期来实行计划经济，许多商品和劳务实行国家定价，没有推行政府采购制度改革的市场基础；
长期的“吃饭型”财政，采购支出规模很小，也没有政府采购制度改革的迫切要求。
2002年6月《政府采购法》的颁布标志着我国政府采购制度的基本确立。
2、改革应以适应WTO政府采购协定为方向
虽然我国尚未加入WTO《政府采购协定》，但已承诺最迟于2020年开放我国政府采购市场。
目前我国政府采购现状与《协议》要求存在较大差距。主要来自：
一是企业（竞争实力和熟悉规则）
二是政府（依法采购的意识和谈判技巧）。
要在有限时间内，以WTO为方向，加快改革，完善制度，进一步培育、发展和规范我国的政府采购市场，为今后入世谈判作准备。
3、政府采购制度与财政供给制度有严格区别
政府采购制度：其采购商品的主体（即采购人）是使用单位，不是财政，财政只是监督商品的采购过程，保证采购公平、公正和资金的有效使用。集中采购机构是受采购人委托，按法定程序，运用市场机制，进行“代理采购”。
财政供给制：是战时经济条件下实行的一项特别的支出管理制度，其采购商品的主体（即采购人）是政府，财政支出分配形式不是财政资金，而是商品等实物，使用单位只能被动接受。
（三）我国政府采购制度的主要内容
我国政府采购制度的内容和要求，基本体现在《政府采购法》及相配套的一系列法规、文件中。
主要包括政府采购的政策、目标、适用范围、基本原则、管理体制、监督体系、组织形式、采购方式、救济制度等内容。
1、政策目标
政府采购，作为一种制度，不仅仅是一种经济制度，而且还是一种政治制度，有十分明确的政策目标（第九、十条）。
一是采购“国货”的政策，有助于落实保护国内企业和维护国家利益的目标；
二是扶持中小企业和老少边穷企业的政策，有助于实现经济发展的目标；
三是优先采购节能环保和自主创新产品等政策，有助于促进社会进步的目标。
因此实施采购时，必须体现国家的意志，承担执行国家政策的使命。
政府采购制度改革，从短期讲，是要建立“化钱”的规范，促进廉政建设；从长远讲，要促进市场的完善，实现宏观调控。
2、基本原则
政府采购应当遵循“公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则”。
公开是前提，透明是关键。
公平是基础，竞争是目的。
公正和诚信是政府采购的生命。
要求 “以相同的规则处理同类的人或事”
必须增强政府采购的诚信度、公信力。
上述目标和原则，贯穿于整个政府采购过程和程序中，是管理和执行政府采购活动的灵魂。
3、监管体系
政府采购制度的核心，一是，要运用市场竞争的机制来配置公共资源、实现财政资金效益的最大化；二是，要通过建立监督制约的机制来约束采购权力的运行，防止政府权力失控和行为失范。
在政府层面（外部）：建立财政部门统一监管，审计、监察和有关行政部门分工监督相结合，管理和执行相分离的多层次监督管理体制。重点是机构分设、职能分离。
在操作层面（内部）：建立决策与执行分离，采购与签约、验收分离，采购与使用、管理分离的相互制约、相互约束的监督机制。
当前重点要建立健全内控机制，科学合理的设置机构和岗位，防止采购权力过分集中。
4、执行模式（组织形式）
政府采购实行“集中采购和分散采购相结合”的执行模式。
集中采购包括政府集中采购、部门集中采购；
分散采购包括分散委托采购和分散自行采购。
集中采购和分散采购都属于政府采购，都要执行政府采购法的规定。集中采购和分散采购只存在执行主体不同的问题，不存在哪个重要、哪个次要的问题。
实行集中采购，目的是要发挥集中采购的规模效应和政策功能，有利于采购成本的降低和采购效率的提高，以及对分散采购的示范和带动作用。

要区别集中采购机构与招投标机构的关系
不能将招投标中心等同于集中采购机构，两者的机构性质和职能定位完全不同。
集中采购机构是政府依法设立、独立组织实施集中采购项目的采购代理机构，是非营利的事业法人。
特点是：机构法定性、操作独立性、运营非营利性和委托强制性。
招投标中心是招投标等活动的集中交易的场所。
特点是：在为交易（买卖）双方提供场地等服务的同时，配合有关行政监管部门对招投标活动现场进行集中监管。
5、采购方式
政府采购方式主要包括：公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价等五种方式。
随着电子化采购的发展，反向拍卖法成为一种新的采购方式。
协议供货和定点采购不是一种采购方式，而是一项采购管理制度或管理模式。
公开招标是政府采购主要方式，需要坚持“公开招标是原则，其他方式是例外”的理念。
采购方式适用条件和审批程序的规范化（浙财采字[2007]8号）。
6、采购程序
政府采购程序主要包括：
采购预算编制→采购计划确认→项目委托→组织实施采购活动（包括招标、投标、开标、评标、定标）→签订采购合同→履约和监督验收→资金结算支付→文件备案及归档保存。
由此可见，政府采购相对招标投标，它的过程更长、程序更多、要求更高。招标投标是其中一个主要环节。
归纳起来，政府采购制度可以概括为6句话：一个结合、两个机制、三大政策目标、四项基本原则、五种采购方式、八道程序等。

三、政府采购法与招标投标法的关系

从国际上看，西方市场经济国家只有政府采购制度，没有招投标制度，招标投标只作为政府采购的主要方式和重要环节政府采购制度中进行规范。
但我国先有招标投标制度，后有政府采购制度，这是我国特定的历史背景所决定的。
《政府采购法》第二条规定：政府采购包括货物、工程和服务；同时第四条又规定：政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法。表明两个法既密切联系，又有较大的区别，两法并行但不矛盾。
首先从条文上理解：
1、政府采购工程适用《招标投标法》，仅仅是招标投标活动（或程序）上的适用，但在招标投标程序之外的其他活动及管理，还应当《政府采购法》，否则与政府采购范围相冲突 。
2、本法所指的工程，仅指建设工程，不应包括信息、环保、水电工程等。
但个人同时认为，《浙江省招标投标条例》第2条“本省区域内进行招标投标活动和对招标投标活动进行监督管理适用本条例” ；第61条“政府采购货物和服务的招标投标活动适用政府采购法”。显然与上位法相矛盾。
其次从立法的过程看：
工程是否列政府采购的对象，在立法过程中有过较大争论。最后支持将工程列入采购法调整范围原因在于：
第一，政府采购法属于实体法、招标投标法属于程序法。我国采取两法并立的立法模式，并不能导致两法内容的互相排斥；
第二，是否纳入政府采购范围，关键要看采购主体及资金来源，而不是采购的对象；
第三，在实践中，政府投资工程是政府不可缺少的一项重要资源，工程支出占政府采购支出支出比重相当高，如果将工程排除在外，不仅调整范围不完整，入世谈判缺少一个重要的筹码，也将使政府采购制度的意义大为降低。
因此我们认为，两法并行但不矛盾。
从两法的关系看，《招标投标法》和《合同法》一样，可以说是《政府采购法》的配套法律，这也符合国际通行作法和各国的立法经验的。
同时，在处理两法关系时，应按“后法优于前法”和“特别法优于一般法”的法律适用原则，当政府采购法的规定与招标投标法不一致，或政府采购法另有特别规定时，应遵行政府采购法。
所以说，招投标与政府采购制度有联系，但两者不能划等号；政府采购法与招标投标法有交叉，但不矛盾，而是相互协调、彼此补充。

两法的主要区别有：
（一）规范的主体不同
《政府采购法》规范的主体是各级国家机关、事业单位和团体组织。
《招标投标法》规范的主体则无限制，凡是在我国境内的任何主体进行招标投标活动（强制或自愿），包括私人企业以及其他非法人组织。并且，《招标投标法》不但规范招标（采购）主体，也规范投标（销售）主体，这与《政府采购法》规范的主体很大不同。
实践中，招标投标法许多条文是针对强制招标（工程建设项目及相关的货物、服务）而言，不适合当事人自愿招标的情况。
（二）规范的行为性质不同
政府采购法，规范的是政府采购行为。这种行为不仅包括招标采购，还包括询价采购、竞争性谈判采购、单一来源采购行为。
学术界常被视是一种行政行为，认为政府可以利用采购政策干预采购市场。
招标投标法，规范的是招标投标行为。是指招标人以招标公告或投标邀请书的方式，公开选择卖方一种交易方式。
仅指“标买”，不包括“标卖” 。是一种民事行为
同时从行为的过程看，政府采购行为要比招标投标行为来得长而复杂。
（三）强调的法律责任不同
虽然《政府采购法》与《招标投标法》都涉及民事责任、行政责任和刑事责任的规定，但两者的侧重点是不同的。
由于《政府采购法》属于行政法的范畴，规范的是政府机关单位如何管理规范政府采购行为，因而它强调的是行政责任；
《招标投标法》属于民法、经济法的范畴，招标投标行为是一种民事行为，因而强调的是民事责任。
（四）管理体制与操作模式的不同
1、管理体制。
政府采购是实行财政统一管理，监察、审计和行政主管部门分工监督的体制。
招标投标是实行发改协调指导，各行业（行政）主管部门归口监督的体制。
2、执行模式。
政府采购实行集中采购和分散采购相结合的模式，采取强制委托和自愿委托的形式。
招标投标实行分散采购（包括分散委托和自行组织）的模式，由招标人自愿委托。
3、采购目录和限额标准（招标范围和规模标准）
政府采购按预算隶属关系由国务院和省级政府或授权部门制定并颁布。
招标投标由国家发改委会同有关部门制订，报国务院批准后公布。
4、采购方式审批
非公开招标的政府采购方式由市级以上财政部门审批。
邀请招标方式由国家发改委或省政府批准。
5、供应商（投标人）资格要求
政府采购对供应商资格除了技术要求和能力要求外，还有政策性要求，如纳税、环保、社保、就业等要求。
政府采购除了邀请招标方式允许对供应商进行资格预审，公开招标却不可以；而招标投标中却均允许，而且比较普遍。
以联合体形式参加的，政府采购对一般供应商资格条件，联合体各方均应具备，特定资格条件，只需其中一方具备；招标投标要求联合体各方均应具备，并按资质最低的一方确定资质等级。
6、救济程序（供质疑、投诉）不同
政府采购中供应商质疑、投诉是特指供应商认为采购文件、采购过程及采购结果使自己权益受到损害的，可以向采购组织单位和财政部门进行申诉和监督的行为。
对政府采购供应商质疑、投诉按规定进行受理、答复是采购组织单位和财政部门的应尽职责和法定义务，否则供应商可以行政复议或行政诉讼。
招标投标法的异议、投诉是指投标人和其他利害关系人只要认为招投标活动不符合本法规定的，均有权向招标人提出异议或向有关行政监管部门投诉。
投诉人和投诉事项宽泛，不必提供确切证据，不会引起诉讼风险。

结束总结：
1、今天我们所讲的政府采购，与过去的政府采购有显著的区别。
2、政府采购制度改革，绝不仅仅是采购主体的变换，采购方式的改变，或简单的利益调整。改革关键是要建立健全政府采购监督制约机制，提高权力运行的透明度。
3、集中采购和集中交易都只是改革的手段，不是改革的目的。我们不能把手段当目的。